来自税务部门的最新发票数据显示，今年一季度，违规招商引资企业较为集中的废弃资源综合利用、再生物资回收、矿产品建材及化工产品批发、组织管理服务、信息技术咨询服务、道路货运服务六类行业开票金额同比下降4.4%，降幅较去年全年扩大3.1个百分点。其中，中部地区整治效果尤为明显，六类行业开票金额同比下降6.7%。系列数据表明，各方合力防治“开票经济”取得阶段性成效，“追求实实在在、没有水分的增长”加速从共识走向行动。
协同发力严查快处
“‘开票经济’是指脱离真实业务活动，以开具发票为主要目的或牟利手段的行为。”中央财经大学财税学院教授白彦锋告诉记者，“开票经济”大体可以分为两种类型：一是一些经营主体出于骗取国家税收优惠、财政补贴等目的，虚开增值税发票或虚构交易；二是一些地方出于国内生产总值增长和财政考核压力，通过违规实施与税收挂钩的财政返还等方式，招引仅从事开票业务的空壳企业落户，以票造数。
“开票经济”扭曲资源配置和财税政策效果，破坏市场公平，诱发“劣币驱逐良币”，阻碍全国统一大市场建设。税务部门持续开展违规招商引资涉税问题专项治理，深入纠治“开票经济”涉税问题，协同公安、市场监管等部门，对违规行为严查快处，推动全国违规开票企业户数、开票金额持续下降。
今年以来，各地纠治“循环开票”“相互开票”取得初步成效，此类企业较为集中的批发业开票金额同比下降2.5%，其中煤炭及制品批发业、金属及金属矿批发业开票金额同比分别下降7.1%和5.7%。
甘肃税务部门通过风险扫描发现个别企业大量开具增值税发票，存在循环贸易的风险疑点。在对疑点企业开展全覆盖、穿透式风险隐患排查后，查实少数国有企业存在背离主业“环开发票”虚增收入的违规行为，及时向地方党委汇报调查核实结果，最终这些国有企业主要责任人受到相应处理。
四川税务部门发现个别企业为获得银行更大的融资额度，频繁从事“仓单”等货权交易，注水经济数据。税务部门及时对该类企业采取调减发票授信额度、按日监控开票金额等分类处置措施，防范税收风险，又将有关信息推送相关部门，避免引发其他风险。
“‘开票经济’缺乏实际生产意义，需要地方政府掏出真金白银炮制‘数字繁荣’，具有多重危害。”中国社会科学院财经战略研究院研究员汪德华分析：一是地方政府为完成税收、招商引资等考核指标，需要向开票方提供财政返还或奖补政策，造成国家财政资金损失；二是干扰对宏观经济、财政运行情况的判断，影响经济决策以及对干部政绩的真实评价；三是助长投机之风，破坏市场公平，造成空壳企业通过违规返税获利，对踏实干实业的企业带来不公。
据了解，在加强外部监管的同时，税务部门坚持“刀刃向内”，深挖彻查税务机关和税务干部放任失管甚至参与配合“开票经济”问题，依法依规严肃追责问责。税务总局相关负责人介绍，去年以来，税务总局在全系统组织开展违规招商引资涉税问题专项治理，明确要求各地税务机关对地方违规招商引资涉税行为不得出谋划策、不得参与配合、不得知情不报、不得放任失管，并在全系统通报税务部门违反“四个不得”纪律要求的典型案例，扎实推进以案促改促治。
正负面清单促合规
近期，为引导纳税人合规开具发票，防范“开票经济”、虚开骗税等问题，国家税务总局发布纳税人合规开具发票正负面清单，以清晰明确的条目化指引，更好维护纳税人合法权益，纠治“开票经济”和违规招商引资涉税问题。
此次发布的正负面清单包括4个方面共44条内容，其中正面清单16条，负面清单28条。纳税人可自行对照清单判断开受票主体、生产经营业务、票面信息要素、开具时限等关键事项是否合规，比如是否存在发票信息缺项、错误、失真以及错用税率、变名开票、备注栏填写不合规等情形。
负面清单对涉及“开票经济”的主要违规情形进行了一一列举，比如通过一址多户注册、集中批量注册无实际经营活动的“空壳企业”来违规开具发票，以及无合理商业目的“对开、环开”发票、虚构交易环节“空转走单”都属于违法行为。
“上述情形一直是税务部门的纠治重点。”中国宏观经济研究院研究员许生介绍，一些企业出于做大业绩、获取融资等目的，在不实质转移货物所有权情况下频繁买卖“仓单”，或通过关联企业之间“循环开票”“相互开票”虚增经营业绩，造成“数字繁荣”假象。此次发布的清单重点聚焦纠治“开票经济”问题，明确了相关违规“红线”，有利于遏制违规招商引资、人为做大营收等乱象。
税务总局征管和科技发展司相关负责人介绍，发票是经济活动的重要基础性票据，发票开具至少应满足主体合规、交易真实、内容准确、时间合理等条件。税务部门在税收征管中发现，部分纳税人存在发票开具不合规情况，特别是在一些重点领域还存在虚开发票、不开发票、乱开发票等问题，严重扰乱经济税收秩序，阻碍全国统一大市场建设。因此，税务部门集成发布纳税人合规开具发票正负面清单，以持续优化纳税服务、强化精准监管。
专家认为，税务部门此次在全国范围内明确了发票开具的合规标准和违规情形，有利于统一全国税收执法标准，消除区域差异，增强政策确定性。西南财经大学教授汤继强表示，税务总局通过发布正负面清单的形式，为纳税人合规开具发票划定“标准线”和“警戒线”，可以有效减少发票违规开具风险，引导企业提升自身合规经营水平，更好维护纳税人合法权益。同时，可以有效震慑那些靠虚开发票骗取税款、让税收成本外部化等违法行为，为合规经营、依法开票企业营造公平竞争环境，更好激发经营主体活力。此外，通过规范发票开具，可以更加有效保障商事交易的真实性、合法性，为商品和服务在全国范围内自由流动提供可靠的凭证支撑。
据了解，税务部门将依托税收大数据，加强对发票开具的动态监控和风险预警，对清单中所列的负面情形依法查处，同时持续优化办税缴费服务，提升数电发票赋额精准度和便利度，加强政策宣传辅导，引导纳税人自觉提高合规开票意识，共同维护法治公平的税收营商环境。
多措并举系统整治
坚持系统整治是防范“开票经济”的关键，下一步应从规范税收优惠、优化考核指标、实现穿透式监管、加强部门协同等多方面系统发力。
“从源头上要规范优惠与奖补，清理以票换补、以税换补。”白彦锋表示，要把住政策口径，严格落实公平竞争审查与法定权限边界，全面清理无依据、超权限、选择性强的税收优惠和差异化财政奖补。坚决纠治以返税、奖补来变相引税返税的做法，做到政策有依据、口径可核验、执行可追溯。
完善政绩考核也十分重要。汪德华认为，要进一步引导地方树立正确政绩观，培育踏实干实业的社会氛围，结合实际优化政绩考核指标体系，准确评价经济运行状况与干部实绩，夯实防治“开票经济”的制度基础。
白彦锋建议，进一步优化奖补指标体系，将财政支持从开票规模、入库税收等易被票据化操纵的指标，转向真实就业质量、真实产能利用率、真实供应链带动等可核验、可穿透的绩效指标。将“开票经济”整治成效纳入地方财经纪律与营商环境评价体系，对违规协议、违规奖补、明知纵容、监管失守等情形严格追责问责。同时，对坚持规范招商、以真实产业和真实就业贡献为导向的地区，在政策试点、资金安排、项目布局上给予正向激励。通过“奖优罚劣”的结果导向，推动各地把增长建立在真实交易、真实产出之上。
“多流合一”穿透式监管可有效防范风险。专家建议，围绕税负率显著偏离、短期发票暴增暴减、上游集中且频繁注销、税收收入与经营要素不匹配等特征设置模型预警，形成地方可落地的指标库和分级处置规则。推进发票、资金、业务之间的交叉验证，围绕合同签订、资金支付路径、物流及交付记录、用工与社保、银行流水等建立核验规则，重点识别票据链条齐全但业务不真实、资金闭环回流等典型风险。
税务总局相关负责人表示，下一步将持续加强与发改、财政、统计、市场监管和金融机构等部门协作，健全完善协同纠治“开票经济”问题的制度机制，凝聚跨部门协同监管合力，提升综合治理效能。
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